8 argumentos para repensar los gobiernos de coalición

Los griegos en los tiempos antiguos solían preguntar al sabio Solón:
“¿Cuál es la mejor Constitución?”.  Él solía contestar:
“Decidme primero para qué pueblo y para qué época”.
-Charles de Gaulle

La prensa mexicana de ayer (lunes 10 de octubre) da cuenta del pronunciamiento de 46 personalidades (académicos, intelectuales, políticos) apoyando la formación de un gobierno de coalición en 2012 ante el probable escenario de un Presidente sin mayoría en el Congreso[1]. Un espaldarazo a la propuesta hecha por el Senador Beltrones en septiembre pasado.

La propuesta, especie de remake de una iniciativa planteada en 2010, busca crear un gobierno con secretarios de despacho provenientes de distintos partidos que tendrían que ser objetos de una ratificación por parte del Senado.

Los argumentos que defienden esta reforma son múltiples y se presentan casi como de sentido común: la cooperación entre poderes y el fin de la parálisis legislativa,  la gobernabilidad que permite una mayoría cómoda, la modernización del presidencialismo adaptándolo al pluralismo, o la incipiente parlamentarización de nuestro régimen.

Sin embargo, bien mirada, la propuesta es bastante más difícil de concretarse de lo que se dice. Puede, además, fracasar en lo que se propone, y traer una serie de problemas nuevos a nuestra vida pública.

En suma, existen argumentos de peso que llaman a dudar sobre su deseabilidad. Propongo 8 para la discusión, que agrupo en 3 epígrafes:

Dificultad en su aplicación:

1. Es falso que en México hayan existido sólo coaliciones electorales. Han habido ya  experiencias de gobiernos de coalición a nivel subnacional. Lo que ocurre es que no han sido especialmente exitosas: la rebatinga de cargos y el cuotismo las han vuelto disfuncionales. ¿Qué hace pensar que estos problemas no se replicarán a nivel nacional?  El problema con este tipo de medidas (como todo el tema de la parlamentarización) es que se corre el riesgo de caer en lo que Dworak llama fetichismo institucional[2]: creer en la existencia de un arreglo institucional ideal y querer importar sin más modelos o instituciones provenientes del extranjero.

2. Es verdad que la experiencia ha demostrado que los gobiernos de coalición se pueden dar en regímenes tanto parlamentarios como presidencialistas. Sin embargo, también es cierto que investigaciones como la de Cheibub, Przeworski, y Saiegh[3] muestran que las coaliciones de gobierno son bastante más frecuentes en regímenes parlamentarios que en presidencialismos. Más importante aún es que, según la misma investigación, las coaliciones formadas en presidencialismos alcanzan mayorías parlamentarias en bastantes menos casos que en los parlamentarismos. Adicionalmente, en el caso del presidencialismo mexicano, hay que tomar en cuenta que nuestro arreglo institucional dificultaría el buen funcionamiento de una coalición por varias razones: la distinta legitimidad de origen del Legislativo y el Ejecutivo, el que no exista reelección legislativa consecutiva, y el que el Presidente no pueda gestionar el tempo político del gobierno, dado su mandato fijo.

3. Como señala Reniú, especialista en el tema, un gobierno de coalición implica dificultades considerables: exige de sus miembros más pericia, un mayor dominio del arte de la política, y sobre todo, el establecimiento de pautas de comportamiento interno, en el seno de la coalición, que deberán ser respetadas. Para Reniú, un gobierno de coalición  deberá:

saber incrementar la comunicación entre gobernantes y gobernados teniendo en cuenta la presencia de una opinión pública progubernamental con criterios dispares, debe exigir a los miembros del gobierno que digan protocolos muy pautados para la comunicación política, debe diseñar criterios para gestionar las posibles crisis de gobierno, debe crear órganos plurales de coordinación de la acción de gobierno, debe clarificar las relaciones entre el gobierno y los grupos parlamentarios que lo apoyan, debe evitar una inflación de departamentos y cargos de sottogoverno y debe compatibilizar el impulso de una acción de gobierno compartido con la identidad partidista de los miembros de la coalición.[4]

Probabilidad de no obtener los resultados esperados:

4. El principal argumento a favor de un gobierno de coalición es que daría incentivos que incrementarían los acuerdos entre Gobierno y Congreso y romperían la parálisis legislativa, que provoca que reformas fundamentales permanezcan en el congelador. Sin embargo, la  investigación citada de Cheibub, Przeworski, y Saiegh concluye que  la relación entre coaliciones y éxito legislativo es, por lo menos, dudosa. Tras un estudio de cientos de casos que examina la proporción de iniciativas legislativas del Ejecutivo que son aprobadas por el Legislativo con diferentes tipos de gobierno, se concluye que los gobiernos de un solo partido sin mayoría parlamentaria legislan de forma tanto o más exitosa que los gobiernos de coalición, sea esta una coalición minoritaria o mayoritaria. El poco éxito de las coaliciones en este sentido es más marcado aún en regímenes presidencialistas como el nuestro.

5. Otra idea recurrente a la hora justificar la propuesta de gobiernos de coalición es el que un gabinete será mejor o de mayor calidad por estar ratificado por el Senado. Como ha señalado Dworak en el artículo citado, esta aseveración difícilmente se sostiene: la ratificación es una decisión política, no técnica, y poco tendría que ver un filtro de este tipo con la destreza o inteligencia de los secretarios que se postulen. Las ventajas de la ratificación del gabinete, importantes, están en otra parte[5]. Por lo demás, la ratificación es engañosa tal y como está planteada en la iniciativa de Beltrones, ya que después de cierto número de rechazos, el Presidente elegirá soberanamente al titular de la Secretaría.

 

Posibilidad de abrir la puerta a problemas nuevos:

6. Cuando no es posible la reelección como sistema de castigo-recompensa, la única forma de castigar o premiar el desempeño de un funcionario electo es votar o no por su partido en las siguientes elecciones, según sea el objetivo. Ese sería el alcance del “voto retrospectivo” en México. El problema es que uno de los supuestos de la teoría del voto retrospectivo, que los votantes sean capaces de evaluar las políticas de los gobiernos y asignar responsabilidades, podría no cumplirse al enfrentarnos a un gobierno de coalición, formado por múltiples partidos: el responsable de las políticas se vuelve menos identificable, al igual que la asignación de responsabilidades. La investigación de Urquizu para el caso vasco[6] apunta que este tipo de gobiernos dificultan aun más la rendición de cuentas.

7. La lógica del orden liberal-democrático en el que se basa la democracia moderna se sustenta en un juego entre gobierno y oposición. Siempre que un gobierno (o una mayoría) fracasa, existe la posibilidad de una alternancia protagonizada por la oposición y no existe crisis del régimen. Pues bien, en un escenario de gobierno de coalición, la salida de una crisis causada por la inoperancia de dicho gobierno se vuelve complicada, ya que la posibilidad de alternativa se difumina, dada la propia naturaleza del gobierno de coalición que agruparía a  varios partidos[7]. La experiencia histórica de los gobiernos de unidad como último recurso va en este sentido.

8. Y la que me parece la crítica más dura que se han realizado sobre los gobiernos de coalición en México: la que apunta a que este tipo de gobiernos podría resucitar prácticas autoritarias al buscar que el Presidente cuente con mayorías estables que le permitan determinar libremente y sin contrapesos el rumbo del país, como señala Ackerman[8]. Que el Legislativo pierda de este modo su papel de vigilante del Ejecutivo, es algo especialmente negativo, especialmente en un régimen presidencial y en un contexto de transición política como el mexicano. Esto ya ocurre en algunos regímenes parlamentarios, donde el Legislativo se convierte en una mera caja de resonancia del Gobierno debido a amplias mayorías y una dura disciplina partidaria.  Entramos de lleno al cleavage entre democracia y autoritarismo (disfrazado de eficacia), que comienza a permear gran parte de nuestra vida pública[9].

La idea de un gobierno de coalición, como toda iniciativa de reforma, debe ser objeto de especial reflexión. Una reflexión alejada del fetichismo institucional y de la defensa del  excepcionalismo mexicano. Finalmente, de tener éxito, considero que la iniciativa debería venir acompañada de otras medidas (p.e. reelección legislativa), y ser producto de un verdadero consenso que aleje las sospechas de que es producto de proyectos personales más que de un auténtico deseo de transformar nuestro régimen. Aprendamos las lecciones del entorno latinoamericano, como el caso de Bolivia. Sobre él, Mayorga sentencia: las coaliciones hechas sobre la base de acuerdos con individuos y no con partidos sobre verdaderas líneas programáticas no suelen tener buenos resultados[10].