Por Vanessa Eloisa Rebollar Viana [1]
La Unasur está caracterizada por tener un fuerte acento brasileño, que aún no logra superar las diferencias a nivel interno y regional para que su tratado constitutivo sea ratificado y entre en vigencia. El presente artículo señala los avances y logros en los tres ejes articuladores de la integración, apuntando los intereses de la mayor economía latinoamericana en su estrategia de inserción internacional teniendo como plataforma al espacio suramericano.
Brasil: el gigante que cobija a UNASUR
Durante las reuniones de alto nivel llevadas a cabo en el año 2000 en Brasilia con motivo de la concertación de posiciones respecto a las negociaciones multilaterales, se estableció la propuesta para la creación de un nuevo esquema de integración suramericano. La propuesta fue lanzada por el entonces presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, y allí se concretó la firma de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Suramericana (IIRSA) que sería la piedra angular de la Comunidad de Naciones Suramericana (CNS), posteriormente llamada Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). Esta Iniciativa fue resultado de la experiencia del plan de ordenamiento territorial del gobierno brasileño cuyo objetivo se enfocó en la ocupación del espacio interior con la creación de nuevos macropolos de desarrollo. La conectividad física y energética de los países suramericanos a través del desarrollo de la construcción de infraestructura común tuvo un gran sentido estratégico, representando uno de los principales pilares del nuevo grupo regional.
La firma de los documentos fundacionales de la Unasur en 2004 (las Declaraciones de Cusco y de Ayacucho) se dio en un momento en el que Brasil, ya bajo el mandato de Lula Da Silva, relanzaba su estrategia de inserción internacional concediéndole mayor importancia a la cooperación sur-sur. Teniendo como plataforma a la región suramericana, se buscó ampliar la base de apoyo que representaba el Mercosur, incluyendo a los países andinos para el tratamiento de los temas de seguridad y la conservación ecológica del Amazonas.
Así, desde un principio, la Unasur tuvo un fuerte acento brasileño, lo que se ha traducido en el establecimiento de objetivos y una institucionalidad acorde a los intereses de este país. Esto se observa a partir de los distintos énfasis de avance que se han puesto en los tres ejes articuladores de la integración: la apertura comercial; la infraestructura común y la cooperación política. Además de las dificultades propias que representa un proyecto de esta magnitud para llegar a acuerdos entre todos los miembros, al interior de Brasil no se ha logrado la ratificación del Tratado Constitutivo (suscrito en mayo del 2008) debido a que algunos sectores de la élite aún tienen reservas respecto a los beneficios del mismo.
Uno de los objetivos básicos de toda integración económica es la eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias para el establecimiento de un área de libre comercio entre los países miembros. La Unasur propone la “gradual convergencia” de los avances en apertura comercial de las dos uniones aduaneras existentes en la región; sin embargo, aún no ha quedado clara la forma, ni los tiempos en que esto será llevado a cabo. Los países suramericanos tienen distintos grados de apertura comercial y compromisos de intercambio con socios extrarregionales, lo que impone grandes retos para la negociación plurilateral. Así, por ejemplo, mientras que Chile es uno de los países que tienen un alto grado de apertura comercial en Latinoamérica con doce tratados y acuerdos de libre comercio que incluyen a países de Asia, Europa y las Américas; Brasil cuenta con un alto nivel de proteccionismo que responde a una estrategia que busca fortalecer y aprovechar las potencialidades del gran tamaño de su mercado interno. Estas diferencias han sido reflejadas ya en la imperfección de la Comunidad Andina y el Mercosur como uniones aduaneras, las cuales han tendido al estancamiento en sus intentos por lograr una mayor profundización de la integración.
Como parte de la IIRSA, en 2005 se creó una agenda de infraestructura común que contiene una cartera de proyectos para garantizar el diseño y uso del espacio suramericano y sus recursos. Dicha cartera está compuesta por 512 proyectos en materia de comunicaciones, transportes y energía, divididos en 10 “Ejes de Integración” con una inversión estimada de 74 mil millones de dólares. El territorio brasileño se ve involucrado directamente en 8 de estos Ejes, siendo el más importante el del Mercosur-Chile, que concentra el 39.4% de la inversión total. No es de sorprender que este Eje sea el de mayor atención, pues abarca las principales ciudades suramericanas de Argentina, Brasil (incluidos los dos principales centros económicos: São Paulo y Rio de Janeiro), Chile y Uruguay, que en conjunto generan el 70% de la actividad económica del subcontinente. Asegurar el abastecimiento energético para cubrir la creciente demanda de la industria en expansión y la conexión con los Estados del sur, ha sido parte del interés brasileño para asentar las bases jurídicas que den previsibilidad a las relaciones entre los Estados miembros, tal y como se dejó asentado en el “Documento de Reflexión Final de la Unasur”, en el que se señaló que “la energía, al lado de la infraestructura física, debe cumplir un papel análogo al que el carbón y el acero representaron para la integración europea”.
La importancia de la IIRSA radica en constituirse como el motor del desarrollo regional de la integración más allá del aspecto comercial de la misma. Esto se justifica debido a que los avances en la apertura de los mercados se han realizado a un ritmo mucho más lento que el de la construcción de infraestructura común. A pesar del estancamiento económico que sufrieron los países suramericanos, se obtuvieron resultados concretos en la integración física en los últimos años: a principios del 2010, los proyectos concluidos y en estado de ejecución representaron el 46.1% de la cartera prevista y poco más de 43 mil millones de dólares invertidos (58.5% de la inversión total estimada). Otro hecho significativo es el crecimiento de la inversión que del año 2005 al 2010, duplicó su cifra inicial de 37 mil 400 millones de dólares (CEPAL, 2010).
Por otro lado, el eje de cooperación política también ha obtenido resultados interesantes en el campo de la seguridad y la defensa con la creación del Consejo de Defensa Suramericana (CDS). Una vez más, la creación de este órgano fue planteado por el gobierno brasileño, el cual tuvo como germen el “Proyecto Brasil en Tres Tiempos: 2007, 2015 y 2022” donde una de las temáticas identificadas fue el de la defensa, apuntando al Amazonas como zona prioritaria para la estabilidad de la región. El CDS tiene como principal objetivo la consolidación de una “Zona de Paz Suramericana” y la creación de una identidad en materia de defensa para la creación de una doctrina de seguridad regional acorde a las realidades de los países miembros.
La creación de soluciones endémicas fuera de la influencia de terceros países confirma la necesidad de crear una identidad propia que dé solución a los problemas que son foco de inestabilidad, apoyados en los mecanismos del multilateralismo y las herramientas del derecho internacional. Así, se promueven los principios y prácticas de la democracia en un contexto donde los países andinos sufren de altos niveles de inestabilidad política y descrédito de las instituciones, que han conducido a una crisis de legitimidad de la misma. En este sentido, el papel mediador de Brasil se puso a prueba con la crisis entre Ecuador y Colombia, resaltando la importancia del Consejo como una garantía jurídica para brindar estabilidad y gobernabilidad de la región como una condición necesaria para el desarrollo.
A pesar de la creciente presencia de la Unasur, su Tratado Constitutivo no ha sido ratificado por los 8 de 12 países necesarios para su entrada en vigor, por lo que su funcionamiento ha sido de facto. Como establecen Vigevani y Ramanzini (2009), a nivel regional, Brasil no ha logrado consolidarse como un efectivo paymaster de los beneficios económicos y de seguridad. Esto explicaría en parte la demora en la ratificación, pues no se deja en claro cuáles serán las condiciones de apertura de la mayor economía de América Latina, ni de los beneficios reales de los bienes públicos regionales resultado de la integración. Si bien se habla del tratamiento de asimetrías, el gobierno brasileño no ha establecido cuáles serán las ventajas de entrar a su mercado para los países de menor desarrollo.
Incluso, el retraso en la aprobación de la Unasur en el congreso brasileño se debe a la reticencia de un sector de la élite que desaprueba un mayor grado de cohesión institucional con los países vecinos. Esto se debe a la interpretación del principio autonomista de la política exterior del país que ha sido reflejado en la baja institucionalidad del Mercosur y la Unasur, lo que ha sido calificado como una de las principales debilidades de ambos grupos. Para el caso de la Unasur, esto fue expuesto por el anterior secretario, el expresidente ecuatoriano Enrique Borja que acusó a Brasil de limitar el alcance del proyecto a un mero acuerdo intergubernamental y no supranacional. Si bien se ha establecido que la Unasur tiene una influencia del grupo europeo, no llega a compararse con aquel, pues lo que se tiene es un mecanismo decisorio a nivel gobiernos, que implica un bajo nivel de cesión de soberanía.
La concreción de la integración del subcontinente dependerá de la corrección de las fallas identificadas y del grado de compromiso de los países involucrados, en especial del liderazgo subsecuente que Brasil imprima en dicha empresa. Sin embargo, este liderazgo adolece de no ser reconocido plenamente por los países suramericanos y el propio gobierno brasileño ha sido cauteloso en designarse como tal para no asumir los costos de la integración, que demandan un gran monto de recursos políticos y económicos. En su estrategia de inserción internacional, la integración económica es vista como un instrumento y no un fin en sí mismo y aún al interior del Estado no se ha logrado un punto de acuerdo al respecto. Uno de los grandes desafíos para la consolidación de la Unasur recae precisamente en el convencimiento de las élites brasileñas respecto a los beneficios de la integración ulterior a la lógica de alianzas que le permitiría tener una mayor presencia internacional. Sin duda, la ratificación del Tratado Constitutivo de la Unasur por parte del congreso brasileño será un paso importante para la entrada en vigor del grupo, que será seguido por otros países suramericanos para lograr los grandes objetivos que el grupo está empeñado en alcanzar.
REFERENCIAS
- Vigevani, Tullo y Ramanzini, Haroldo Jr. (2009), “Brasil en el centro de integración. Los cambios internacionales y su influencia en la percepción brasileña de la integración”, en Nueva Sociedad, enero-febrero 2009, pp. 76-96.
- CEPAL (2010), Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2009-2010, Agosto 2010, Santiago de Chile, Chile.
- Página del Consejo de Defensa Sudamericana http://www.cdsunasur.org
- Página oficial de la UNASUR http://www.pptunasur.com
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