Por Sonja Wolf

[Este texto tiene como referencia el “Diagnóstico del Instituto Nacional de Migración. Hacia un Sistema de Rendición de Cuentas en pro de los Derechos de las Personas Migrantes en México” realizado por el Instituto para la Seguridad y la Democracia (Insyde) A.C., organización de la sociedad civil mexicana enfocada a fomentar el derecho humano a la seguridad]

 

La migración por México

 

Por su ubicación geográfica y situación económica, México se ha caracterizado por ser un país de origen, destino, retorno y tránsito de migrantes. Tradicionalmente, la emigración de mexicanos a Estados Unidos ha ocupado la agenda política en México. Sin embargo, en años recientes la situación de los transmigrantes –muchos de Centroamérica– ha suscitado cada vez más interés, debido al incremento de los flujos migratorios y a la visibilización de las crecientes violaciones de los derechos humanos que enfrentan en su camino hacia Estados Unidos. La mayoría de quienes transitan por México emprende su viaje en busca de oportunidades laborales dignas, huyendo de la violencia social o por razones de reunificación familiar.

Siendo personas de escasos recursos y sin autorización para ingresar a México, los migrantes atraviesan el país clandestinamente para finalmente cruzar la frontera norte. Debido a su condición irregular, recurren a medios precarios de transporte y recorren zonas inhóspitas, expuestos a accidentes y abusos por parte de delincuentes y agentes del Estado. Durante mucho tiempo México prestó poca atención a los derechos humanos de los transmigrantes y se enfocó en la contención de flujo migratorio a fin de detectar, detener y deportar a los migrantes indocumentados. Los recientes avances normativos en la materia no han contribuido a reducir la situación de vulnerabilidad de los transmigrantes.

Una mirada al Instituto Nacional de Migración

 

El Instituto Nacional de Migración (INM), actor clave en la gestión migratoria en México, fue creado mediante el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de octubre de 1993. Sustituyó a la Dirección General de Servicios Migratorios (DGSM) de la Secretaría de Gobernación (SEGOB), facultada para llevar a cabo las atribuciones contenidas en la Ley General de Población, que regulaba los fenómenos poblacionales, entre ellos la migración. Entre los cambios más importantes que ha sufrido el INM se encuentra su declaración como instancia de seguridad nacional (18 de mayo de 2005), así como el cambio de marco normativo que se dio con la publicación de la Ley de Migración (2011) y su Reglamento (2012).

En la actualidad, el INM tiene por objeto la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios migratorios, así como la coordinación con otras dependencias de la Administración Pública Federal que tienen atribuciones en el tema migratorio. El INM está dirigido por un Comisionado cuyo nombramiento por el Presidente de la República le otorga un poder que –en la práctica– ha dificultado las relaciones con la Subsecretaría de Población, Migración y Asuntos Religiosos (SPMAR) de la SEGOB, encargada de la política migratoria y cuyo titular es también nombrado por el Presidente de la República. En aras de cumplir con sus objetivos, el INM le otorga a sus Delegaciones Federales gran autonomía para su regulación interna, lo cual ha provocado que las Delegaciones manifiesten estilos de gestión distintos y se hayan convertido en una especie de feudos sobre los que el sector central tiene poco control.

El diagnóstico realizado por Insyde

 

Históricamente, el Instituto Nacional de Migración se ha caracterizado por su hermetismo y su opacidad institucional. Los procesos de actuación del INM, la operación de sus agentes, los puntos de internación y los centros de detención migratoria, se encuentran prácticamente fuera del escrutinio de cualquier observador independiente. Esta opacidad contradice su obligación legal de transparentar e informar acerca de su desempeño, al mismo tiempo que obstaculiza la construcción de mecanismos que favorezcan la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas.

Siendo el INM la dependencia gubernamental con el mandato de aplicar el marco normativo migratorio y de atender de manera directa a los migrantes con o sin documentos, y ante los indicios de una falta de estructura institucional sólida, así como la evidencia de que se cometen violaciones a los derechos humanos de los migrantes de manera sistemática, Insyde consideró indispensable realizar un diagnóstico profundo del INM que permita formular propuestas para mejorar la función, los sistemas y procedimientos de actuación de los agentes con el fin de disminuir las violaciones a derechos humanos que, de manera sistemática, se cometen en contra de la población migrante que transita por México.

La investigación tuvo por objetivo analizar los procedimientos y prácticas del INM mediante la evaluación de los sistemas internos y externos de rendición de cuentas de esta dependencia. En específico, se propuso analizar los procesos de gestión institucional, el marco jurídico-administrativo del INM, así como los procedimientos de protección y asistencia, control y verificación, detención migratoria, y deportación.

Asimismo, se buscó determinar cómo y por qué las prácticas institucionales se disocian de las normas establecidas. El objetivo final es contribuir a incrementar la transparencia y la rendición de cuentas del INM a fin de que se fortalezca el respecto a los derechos humanos de las personas migrantes en México. La investigación, realizada entre marzo de 2012 y julio de 2013, se basó en cuatro herramientas metodológicas: las solicitudes de información, las entrevistas semiestructuradas, las visitas a los centros de detención migratoria y un análisis de fuentes primarias y secundarias, así como de datos cuantitativos. A continuación se presentan algunos de los hallazgos clave del estudio, los cuales conciernen los procesos de reclutamiento del personal, la formación y capacitación, la supervisión del personal en servicio, así como las sanciones aplicadas a servidores públicos que hayan cometido actos indebidos.

El reclutamiento

 

El INM cuenta con perfiles de puesto, y publica –con infrecuencia– convocatorias para acceder a determinados puestos. Sin embargo, los nombramientos de mandos medios y superiores han sido tradicionalmente cuotas políticas, haciendo que personas sin el perfil idóneo fueran contratadas con base en vínculos familiares y partidarios, entre otros. Esto contribuye a que se reclute a personas que no necesariamente tienen los conocimientos requeridos para el cargo y el debido compromiso con los derechos de los migrantes.

La contratación de personas con perfiles no idóneos es grave en cualquier circunstancia, pero más grave aún en los mandos medios y superiores, ya que va en detrimento de la gestión institucional y migratoria. El reclutamiento de personal con los antecedentes académicos y laborales que requieren los cargos, junto con ciertas mejoras en el área de formación y capacitación así como controles internos más efectivos, ayudaría significativamente a reducir la incidencia de malas prácticas dentro del INM.

 

La formación y capacitación

 

Hasta la fecha, el INM carece tanto de una academia de formación migratoria como de un programa de formación inicial. Por consiguiente, no se le instruye al personal antes de ingresar al servicio, sino que luego de la contratación se le da una inducción al Instituto y se le ofrecen capacitaciones en distintos temas.

Asimismo, no están bien definidos los criterios para acceder a los cursos de capacitación. Más grave aún es que, salvo ciertas excepciones, no se aplican exámenes de conocimientos y, en su lugar, las capacitaciones se evalúan mediante una breve valoración por parte de los participantes. Por consiguiente, se desconoce cuánto aprendió cada persona y las lagunas de conocimiento afectan, en última instancia, la calidad de la labor que realizan.

En este sentido, se observa la ausencia de un sistema de seguimiento que permita constatar hasta qué punto o de qué manera los participantes aplican lo aprendido en su quehacer diario. Tampoco existe una estrategia de capacitación que permita hacer una selección congruente de entre las muchas ofertas internas y externas de capacitación y proporcionar al personal los conocimientos que requiere, en lugar de meramente cumplir con metas numéricas en cuanto a cursos y participantes.

La falta de formación, así como las actuales deficiencias en las capacitaciones constituyen algunas de las debilidades más graves que aquejan al INM. Derivado de lo anterior, el Instituto no ha logrado desarrollar una cultura de derechos humanos ni una cultura organizacional que refleje los estándares profesionales y éticos más altos.

La supervisión del personal en servicio

 

En la actualidad, el INM no cuenta con un sistema de supervisión que le permita tanto a la oficina central enterarse de los acontecimientos en las 32 Delegaciones Federales, como a los mandos medios y superiores en las Delegaciones percatarse de las acciones que toman –autorizadamente o no– sus subordinados. Se supone que los controles necesarios pueden ser ejercidos por los mismos Delegados, ya que se supone que en estos cargos están personas con gran integridad y que están facultadas para verificar y asegurar que los procedimientos se cumplan debidamente.

Sin embargo, esto depende inevitablemente de la capacidad y del criterio de los Delegados, quienes no necesariamente están enterados de las acciones que realizan o no sus subordinados en distintos momentos del día, ya que estos últimos no tienen que reportar todas sus actividades y podrían, además, incurrir en ilícitos sin que terceros se den cuenta. Asimismo, los Delegados no necesariamente cumplen con el perfil de idoneidad e integridad: varios de ellos han sido acusados de actos de corrupción.

Si se da un problema en la cadena de mando, es más que probable que los procedimientos no se cumplan cabalmente y que no se tomen las medidas necesarias para investigar y sancionar la mala conducta. Los Comisionados, por su parte, han solido estar alejados de la realidad en las Delegaciones y, a menudo, se han enterado de ciertos acontecimientos, como los secuestros de migrantes, a través de la prensa. No tienen otro remedio que trasladarse a las Delegaciones para conversar con los mismos agentes que pudieran ser los responsables de los hechos bajo averiguación.

La ausencia de un sistema eficaz de supervisión es una de las mayores debilidades del Instituto Nacional de Migración y contribuye, en gran medida, a que diversos actos de corrupción y violaciones a los derechos de los migrantes sigan dándose con impunidad.

 

Las sanciones

 

El régimen de sanciones establece los tipos y causales de sanciones aplicables a los servidores públicos del INM por la comisión de actos indebidos. Sin embargo, en la práctica las sanciones de los casos detectados no suelen pasar de la separación del cargo. Aunque las malas prácticas deberían ser investigadas y sancionadas debidamente sin excepción, por lo general no se emprenden ni siquiera las investigaciones necesarias y se procede simplemente a la liquidación del personal en cuestión. Si bien se desconoce el número de casos merecedores de sanciones, el número de personas efectivamente sancionadas en la historia del INM, por violaciones a los derechos humanos u otros actos indebidos, resulta insignificante.

Según el Registro de Servidores Públicos Sancionados de la Secretaría de la Función Pública, el total de oficiales migratorios sancionados entre 1993 y 2013 asciende únicamente a 1,837. Dentro de esta cifra, el total de sanciones derivadas de violaciones a derechos humanos llega a 27 para el período 2006-2013.

El hecho de que el INM prefiera pedir la renuncia o cambiar la adscripción de su personal de confianza, en lugar de cesarlo, le permite evitarse largos juicios laborales (durante los cuales las plazas no se liberan) o de ahorrarse las indemnizaciones. Sin embargo, un efecto sumamente grave es que las malas prácticas quedan impunes. De esta manera, las personas señaladas que presentaron su renuncia, podrán asumir un puesto en otra institución pública, y –sobra decir– la impunidad fomenta la recurrencia de ciertas prácticas al interior del INM.

Una mirada hacia el futuro

 

La investigación arrojó importantes y preocupantes deficiencias estructurales al interior del INM en distintos ámbitos. Algunos de los hallazgos se refieren a temas específicos, tales como los Grupos de Protección a Migrantes (Grupos Beta) o los centros de detención migratoria, conocidos eufemísticamente como estaciones migratorias y estancias provisionales.

Otros, sin embargo, apuntan a problemáticas transversales cuyo crónico descuido se da a raíz del deterioro institucional del INM y que requieren ser abordados para que el Instituto se fortalezca, sea más transparente y respete plenamente los derechos de las personas migrantes en México. En este sentido, el Diagnóstico ofrece una serie de recomendaciones cuya implementación ayudaría a construir una institución con mayor profesionalización, transparencia, legitimidad y respeto a los derechos humanos.

El estudio completo puede ser consultado en: http://insyde.org.mx/?page_id=6993